Odpoveď na otázku „kde som znova nechal kľúče?“, nie je posledným orieškom pre Google. Podobne ako najznámejší vyhľadávač neprivedie ako surferov ku zapotrošeným kľúčom, nenavedie ich k informáciám v takzvanom neviditeľnom alebo hlbokom webe, ktorý obsahuje špecializované stránky vyžadujúce predplatné ako rôzne databázy vedeckých článkov alebo stránky, na ktoré nikto neodkazuje. Fascinujúce na tomto hlbokom webe je jeho rozsah – Googlu nedostupná časť internetu je podľa odhadov päť až šesť tisíckrát objemnejšia ako tá vyhľadávateľná.

V nedostupnom svete žije väčšina slovenských štátnych dát. Aj keď úrady a ministerstvá majú stránky, či Facebook a niektoré ponúkajú možnosť vybaviť si základnú agendu, nájsť alebo získať dáta, s ktorými pracujú a na základe ktorých rozhodujú o svojich opatreniach je takmer nemožné. Keď sme pred rokom v Transparency chystali portál o dotáciách v športe a kultúre, s Ministerstvom kultúry sme o dáta bojovali vyše mesiaca, napriek tomu, že ich export z databázy a zaslanie emailom trvá niekoľko minút. Datacentrum Ministerstva financií za vyše 40 miliónov eur ročne vedie najmenej 16 rozsiahlych databáz nielen o stavebnom sporení a mladomanželských pôžičkách, ale aj o systéme štrukturálnych fondov, či samosprávach a ich rozpočtoch. Napriek tomu, keď INEKO chystalo analýzu finančnej stability obcí, muselo si dáta ako výšku deficitu a zadĺženia obcí komplikovane vyžiadavať.

Veci by sa mohli ale zlepšiť. Návrh pripomienkovateľného Akčného plánu v rámci Iniciatívy pre otvorené vládnutie z dielne Úradu splnomocnenca pre občiansku spoločnosti je krokom k štátnej správe, ktorá okrem iného aj lepšie zdieľa dáta.

Sezam, otvor sa!

Vízie ako by mohla vyzerať štátnej správa zdieľajúca svoje dáta predstavuje zborník editovaný Danielom Lathropom a Laurelom Rumom Otvorená vláda (Open Government) z roku 2010. Autorov, poväčšine amerických geekov so záujmom o vládnutie, nespája jednotná vízia Demokratickej vlády 2.0, len presvedčenie že verejná správa môže byť lepšia, ak bude s občanmi lepšie zdieľať informácie, ktoré má k dispozícií. Pretože tak isto ako informácie o tom, kde najlepšie predať tovar, kde majú najlepšie pivo alebo kedy ide obľúbený seriál, štátom zbierané dáta významne ovplyvňujú náš život. Štátne dáta sú však čímsi zvláštne – napriek tomu, že sme ich už prostredníctvom daní zaplatili, zvyčajne nie sú dostupné.

Zborník 34 esejí sa pohybuje na pomedzí troch tém – verejnej správy, informačných technológií a spolupráce – kde autori diskutujú nielen o tom, ako by technológie mohli zmeniť naše chápanie demokracie, ale aj o praktických problémoch a riešeniach, ako by štát mohol lepšie zdieľať dáta a spolupracovať s verejnosťou. Navrhujú vytvorenie absolventských programov pre informatikov, prístupnejšie pripomienkovanie opatrení ale aj konkrétne aplikácie pre vizualizácie dát. Súčasťou publikácie sú aj prípadové štúdie o tom, ako mestské dáta sprístupňoval Utah alebo ako sa rozhodovala prestížna mimovládne organizácia Center for Responsive Politics zverejniť svoju unikátnu databázu o finančných príspevkoch pre politikov. Nemôže chýbať ani štúdia o Twitteri v Kongrese (facepalm).

Dva dôvody prečo by mal štát ale zdieľať informácie s verejnosťou a podnikateľmi poskytuje vo svojej eseji David Eaves – lebo ho to nestojí skoro nič navyše (najnákladnejšie je vytváranie databáz) a potenciálne výnosy sú veľmi veľké. Ako dôkaz poskytuje prípad projektu DIRECT, ktorý vytvoril alternatívny raketoplán voči plánu NASA. Potreboval na to 69 šikovných členov, zväčša inžinierov NASA, ktorí mali prístup k relevantným informáciám. Štát vytvorenie alternatívnej koncepcie nestálo nič, zanietení inžinieri to spravili zadarmo. Sprístupnenie dát je navyše dobré aj pre ekonomiku – podľa odhadov EÚ by celoeurópske sprístupnenie dát mohlo vygenerovať 40-70 miliárd eur ročne. Pozitívna skúsenosť pritom existuje – sprístupnenie GPS signálu pre civilné účely ovplyvnilo milióny motoristov a stratených a vytvorilo trh, ktorý v USA dosahuje desať miliárd dolárov ročne.

Ako na to?

Pre vytvorenie otvoreného, kolaboratívneho vzťahu medzi občanmi a vládou radí tech-guru Tim O’Reilly v eseji Vláda ako platforma politikom: 1) vytvoriť a udržiavať verejný dátový portál, 2) zaviazať inštitúcie, aby dáta proaktívne zdieľali v otvorených, nepatentovaných formátoch, 3) inšpirovať verejnosť a biznis niekoľkými aplikáciami, 4) nechať veciam voľný priebeh, keďže občania sami najlepšie vedia, aké aplikácie potrebujú.

O’Reillyho postup sa v zahraničí osvedčil – vlády ale aj mestá vytvorili portály, napríklad data.gov alebo data.gov.uk, v ktorých sa zverejňujú databázy o kvalite ovzdušia, kriminalite alebo dopravných štatistikách. Zmysel týchto dát ukázali občanom súťaže aplikácie využívajúcich dáta – vo Washingtonu to bola mobilná aplikácia, ktorá umožňovala získať informácie z magistrátu, ale aj nahlásiť problémy ako rozbité cesty, v San Franciscu vďaka prepojeniu údajov z parkovacích automatov a máp šoférov odnaviguje mobilná aplikácia k voľnému parkovaciemu miestu a v neďalekej Viedni môžu občania zistiť, kam odniesť rôzne typu odpadu.

Diskusné fóra, kde si navzájom radia mamičky, portály porovnávajúce ceny tovarov alebo kvalitu reštaurácií či výskyt bocianov ukazujú, že pasivita ľudí nie je reálnym problémom. To, že sa nemusí jednať iba o mainstreamové produkty generujúce zisk, ukazujú projekty mladých entuziastických programátorov a mimovládnych organizácií. Projekt dotankoch.sk študentov FIIT STU umožňuje vyhľadávať v parlamentných rozpravách, FOAF.sk vizualizuje prepojenie podnikateľov, Odkazprestarostu.sk Inštitútu pre dobre spravovanú spoločnosť umožňuje nahlásiť problém v samospráve a sledovať jeho riešenie. Iné projekty mimovládok sa zamerali na vizualizáciu štátneho rozpočtu (Cena štátu, INESS), monitorovanie obstarávania (tender.sme.sk, Transparency Slovensko; znasichdani.sk Aliancia Fair Play) alebo hodnotenie a komentovanie zmlúv na internete (OtvorenéZmluvy.sk, Transparency Slovensko a Aliancia Fair Play).

Pridaná hodnota dát

Automatické zverejňovanie štátnych dát môže priniesť aj ďalšie pozitíva. V eseji Transparentnosť skrz naskrz upozorňuje Tim Koelkeback na význam transparentnosti pri znižovaní komplexnosti v rámci štátnej správy. Ak by boli všetky dáta na webe, neboli by tam len pre občanov, ale aj pre iných úradníkov, ktorí by tak nemuseli čakať na to, kedy sa ich kolegom z iného ministerstva uráči poslať požadované informácie.
Zdieľanie dát vytvára aj priestor na spoluprácu štátnych inštitúcií a občanov – príkladom je projekt peer2patent, kde dobrovoľníci kontrolujú patentové prihlášky. Obdobnú iniciatívu, aj keď oveľa menej štruktúrovanú, o zapojenie verejnosti (crowdsourcing) máme aj na Slovensku v podobe povinne zverejňovaných zmlúv na internete.

V neposlednom rade sprístupňovanie dát vytvára tlak na kvalitu rozhodovania v štátnej sfére. Ak studnica politickej múdrosti, fiktívny zaslúžilý štátny úradník zo seriálu Iste, pán Minister Arnold Robinson tvrdí, že otvorená vláda je protikladné slovné spojenie, pretože je nemožné byť aj otvorený aj vládnuť, trocha preháňa. Pravdou však je, že ak by štátne inštitúcie zverejňovali dáta a postupy, pomocou ktorých dospeli k jednotlivým opatreniam, verejnosť by ich lepšie mohla odkontrolovať.

Úskalia transparentnosti

Autori publikácie sa nevyhýbajú ani úskaliam na ceste k dátovej transparentnosti a rizikám, ktoré z nej môžu plynúť. Upozorňujú, že publikovanie dát musí byť vhodne odkomunikované a úradníci musia byť presvedčení o jej užitočnosti. Keď Bill Schrier píše o „žabách na ceste“, ráta medzi najväčšie prekážky práve snahu úradníkov ochrániť „svoje dáta“.

Bill Allisson v eseji Moje dáta to nevedia varuje, že kvalita verejných dát môže pokrivkávať a bez dôkladnej kontroly ich kvality nemusia byť dobrými podkladmi na rozhodovanie. Aaron Schwartz vo svojom príspevku Kedy je transparentnosť užitočná? naznačuje, že zdieľanie dát nesmie znamenať presúvanie zodpovednosti za správu veci verejných na občanov. Archon Fung a David Weil v kapitole „Otvorená vláda a otvorená spoločnosť“ upozorňujú, že transparentnosť môže priniesť zjednodušujúce, senzácie chtivé politické zistenia a prehĺbiť nedôveru v spoločnosti. Z tohto dôvodu sa apelujú na poctivú interpretáciu v relevantnom kontexte.

Zborník Otvorená vláda neponúka recept na to, ako vytvoriť štátnu správu, kde budú úradníci navzájom spolupracovať a s otvorenou náručou vítať podnety od občanov. Prístupne, aj keď trocha repetitívne odhaľuje možnosti, ktoré zdieľanie štátnych dát ponúka. Pre úradníkov je to nádej, že práca v štátnej službe nemusí byť slovami ďalšieho fiktívneho úradníka, Humpreyho Applebyho o poskytovaní informácií, ktoré nie sú relevantné k témam, na ktorých nezáleží, ľuďom, ktorých to nezaujíma. Pretože ak budú poctivo zverejnené, ktokoľvek si nájde relevantné údaje, k čomu práve potrebuje a spraví si z nich aplikáciu, ktorú práve chce.

Daniel Lathrop – Laurel Ruma (editori), Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice, O’Reilly Media, 432 s.

Matej Kurian

Nikdy doteraz ho politici neskloňovali viac ako v roku 2011

“Chcem povedať, že nikto nemá problém nikdy privítať akékoľvek opatrenia, ktoré zvyšujú či už transparentnosť alebo efektívnosť, alebo jednoducho zvyšujú kvalitatívne nakladanie z takzvanými eurofondami a s peniazmi…” Možno sa táto veta poslanca slovenského parlamentu vyslovená vo februári tohto roku  zdá banálna a neprekvapivá. Ale pohľad do histórie parlamentnej diskusie naznačuje, že zmienok o transparentnosti je tento rok viac ako kedykoľvek predtým.

Zdroj: dotankoch.sk (za rok 2011 sú zverejnené dáta len za prvé 3 štvrťroky)

Hlavným dôvodom je predkladanie množstva koaličných zákonov, ktoré transparentnosť zavádzajú či posilňujú. Zverejňovanie konkurenčných ponúk a zápisníc z verejného obstarávania, publikovanie súdnych rozsudkov, hodnotení sudcov či výdavkov farmaceutických firiem pre lekárov boli parlamentnou agendou tento rok. Politická debata bola silne ovplyvnená tým, že parlament presadzoval programové vyhlásenia vlády Ivety Radičovej, ktoré bolo rekordne bohaté na zmienky o zverejňovaní a transparentnosti.

Zdroj: E. Sičáková-Beblava, M.Kurian, G.Šípoš, 2011. Korupcia a protikorupčná politika na Slovensku za posledných dvadsať rokov, Forum Historiae (vychádza v roku 2012)

Dobrou správou je, že na rozdiel od minulosti preberá slovník transparentnosti aj opozícia. Slová z úvodu článku povedal opozičný poslanec Smeru Branislav Ondruš. Jeho šéf a najpopulárnejší politik Robert Fico sám pochválil povinné zverejňovanie zmlúv. Dve tretiny tohtoročných parlamentných zmienok o transparentnosti (väčšinou pre princíp v pozitívnom duchu ako to Ondrušove) vyslovili práve opoziční poslanci.

Slovník politikov sa spolu s globálnymi udalosťami a technologickými trendmi prelieva aj do spoločenskej debaty. Ukazuje to vývoj počtu zmienok o transparentnosti v hlavných slovenských médiách. Kým volebný rok 2010 dominuje, tento rok sa mu aj bez pomoci volieb takmer vyrovnal.

Zdroj: autor podľa databázy Newton media

Bol to teda pre transparentnosť výborný rok. Ostáva veriť, že reči a skutky o zverejňovaní budú aj v ďalších rokoch v parlamente bohato zastúpené. A že slovo transparentnosť nečaká osud kedysi často skloňovaných “reforiem.”

Autor: Gabriel Šípoš

Verejné debata o kauze odpočúvania – povedzme na rozdiel od diskusie o rozpočte – je viac emocionálna ako faktická. Je na to dobrý dôvod, keďže prístup verejnosti k informáciám je veľmi obmedzený. Logicky, veď aby boli odpočúvania úspešné, musia byť utajené. Navyše pre zásah do súkromia je v prípadoch, ktoré neprídu pred súd, vlastne pre verejnosť nemožné následne zistiť, či odpočúvania boli legitímne. Musíme sa tak spoľahnúť na charakter a schopnosti tých pár ľudí, ktorí konanie vykonávateľov odpočúvaní majú právo kontrolovať.

Čo by sme však od zodpovedných v takej citlivej záležitosti týkajúcej sa základného ľudského práva na súkromie žiadať mohli, je väčšia kvalita pravidelne zverejňovaných informácií, ako a prečo sú občania odpočúvaní. U nás o odpočúvaniach (od VOS po colné riaditeľstvo a políciu) informuje každý polrok parlamentný výbor pre obranu bezpečnosť. V jeho správach nájdeme len základné štatistiky a to najmä počet žiadostí o odpočúvania pred súdmi, vrátane schválených a počet odpočúvaní, ktoré boli v trestnom konaní použité ako dôkaz. To je trochu málo na to, aby sme vedeli odhadnúť, či sa u nás odpočúva málo, alebo veľa a zbytočne.

Pre porovnanie, ročné oficiálne správy oodpočúvaní v USA občanom povedia aj to, kvôli akým údajným trestným činom sa odpočúvania povolilo (väčšinou drogy), koľko dní trvalo, koľko dolárov to stálo a koľko ľudí bolo výsledkom odpočúvania nielen zatknutých, ale aj odsúdených. To všetko aj v porovnaní vývoja v rokoch, čo slovenskýmsprávam úplne chýba (pri utajovaných prípadoch typu kontrarozviedka takéto zverejňovanie ale ani v USA neexistuje).

Zdroj: Wiretap Report 2010

V prílohách americkej správy dokonca nechýba rozpis všetkých prípadov v štruktúre meno sudcu, ktorý povolenie dal, meno prokurátora, typ odpočúvania (mobil, pevná linka, mikrofón atď.), typ lokality (súkromná, verejná, pracovná), dĺžka a dátum vydania povolenia. Nechýba aj cena operácie, počet odpočutých hovorov a osôb a počet následných zatknutí a odsúdení. Takto si verejnosť vie vytvoriť obrázok, či niektorí sudcovia nedávajú povolenia na odpočúvanie pričasto a pritom bez výsledku. Britská správa taká podrobná nie je, ale zase detailne uvádza prípady odpočúvania nesprávnych čísel (zhruba 30 ročne) a ako k tomu došlo. V oboch krajinách tak vidieť rešpekt k právu na súkromie a tým pádom snahu verejnosti vysvetliť, prelomenie práva na súkromie niektorých osôb je oprávnené pre posilnenie práva na bezpečnosť všetkých.

Zdroj: Wiretap Report 2010

Keď už odovzdávame také veľké právomoci štátnym orgánom, nemali by nám aj naše inštitúcie dať na oplátku viac informácií?

Mimochodom, v USA či Británii sa pritom odpočúva násobne menej ako u nás. Správy za roky 2009-10 ukazujú, že kým v Spojených štátoch pripadá na stotisíc obyvateľov v priemere pol odpočúvania a v Británii tri, u nás to vychádza na 28 odpočúvaných čísel na sto tisíc občanov. V porovnaní so svetom sa zdá, že odpočúvania používame veľmi často (hoci tabuľka nižšie má staršie dáta – novšie sa mi okrem USA a UK nepodarilo nájsť). Bolo by to na ďalšiu analýzu zistiť, či naše časté odpočúvania súvisia s iným postupom vyšetrovania políciou, či s voľnejším prístupom súdov k súkromiu občanov, alebo niečím iným. Ale to, že úniky sa opakujú a veľa sa hovorí o obchodovaní s nimi nasvedčuje, že odpočúvajúce orgány či ich kontrolóri by mali začať verejnosti ponúkať viac faktov a dôvodov, prečo vôbec občanov toľko odpočúvajú.

Zdroj: Max Planck Institute for Foreign and International Criminal Law

Článok vyšiel na eTrende, 14. decembra 2011.

TIS sa dlhodobo venuje problematike verejného obstarávania a skúmaniu, aké výsledky generujú jednotlivé postupy používané vo verejnom sektorepri nákupoch tovarov, služieb či verejných prác. Preto sme sa bližšie pozreli na používanie e-aukcií pri verejnom obstarávaní na Slovensku. S kolegyňou Šatníkovou a kolegom Klátikom sme oslovili 32 verejných obstarávateľov, ktorí v rokoch 2008 až 2010 používali pri nákupoch e-aukcie. Išlo o miestne samosprávy (24), nemocnice (4) a ústrednú štátnu správu (2 ministerstvá). Na základe komunikácie s danými inštitúciami sme vytvorili databázu 725 zákaziek alokovaných postupom e-aukcie v rokoch 2008 – 2010, ktorých celková hodnota bola vyše 162 miliónov eur.

Čo sme na danej vzorke skúmali? Tri oblasti. Prvou bolo mapovanie trendu používania e-aukcií, jednak z hľadiska množstva ich použitia, ako aj ich použitia z hľadiska typov verejných zákaziek a predmetov obstarávania. Ďalej sme sa pozreli na ekonomické aspekty ich použitia, ako sú miera súťaženia a dosiahnuté úspory. Tie sme merali jednak na celej vzorke verejných zákaziek, ako aj pri vybraných 12 rovnakých produktoch – cez cenový benchmarking. Zároveň sme sa venovali dodatkom a nákladom na organizáciu a výkon e-aukcie, ktoré tiež majú vplyv na finálny ekonomický efekt pri tomto postupe. Treťou skúmanou oblasťou bolo to, ako ovplyvňuje použitý typ e-aukcie ekonomické parametre verejnej zákazky. V rámci tohto blogu nemá zmysel prepisovať celú publikáciu, ktorú nájde na http://www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/aukcie.vnutro.indd_.pdf.

Tu predstavíme len naše zistenia týkajúce sa ekonomických dopadov jednotlivých typov e-aukcií, keďže práve o nich sa často vedie verejná debata.

E-aukcie pri verejnom obstarávaní môžu mať a v praxi aj majú rôznu formu. Líšia sa napríklad v spôsobe ukončenia súťaženia – existujú otvorené e-auckie (ukončia sa, keď obstarávateľ nedostane žiadne ďalšie nové ceny) a uzavreté e-aukcie (skončia vo vopred stanovenom čase, napr. po 20 minútach). Náš výskum ukázal, že väčšina verejných obstarávateľov (92 %) ukončovala e-aukcie vtedy, ak už nedostali žiadnu novú cenovú ponuku, teda používali vo väčšine prípadov otvorené e-aukcie. Čo sa týka ich ekonomických implikácií, priemerná dosiahnutá úspora pri otvorených aukciách (11,4 %) je viac ako dvojnásobná oproti úspore pri uzavretých aukciách (4,7 %). Časť tohto rozdielu sa dá vysvetliť rôznou mierou súťaženia, keď v otvorenej aukcii boli priemerne štyri ponuky, ale v uzavretej iba 2,8. Rozdiel v počte ponúk by však mal podľa štúdie predstavovať iba trojpercentný rozdiel v úsporách,  preto takmer 7-percentný rozdiel je spôsobený pravdepodobne aj nižšou efektivitou uzavretých e-aukcií.

Graf: Závislosť dosiahnutej výšky úspor od počtu záujemcov v e-aukciipodľa formy e-aukcie v porovnaní s očakávanými úsporami

Zdroj: Vlastný výskum.

Novelou zákona o verejnom obstarávaní sa zaviedla povinnosť používať e-aukcie pri nadlimitných zákazkách a od 1. januára 2012 aj pri zadávaní podlimitných zákaziek. Keďže nadlimitné zákazky tvoria vyše 70 % z celkového objemu uzavretých zmlúv verejných obstarávateľov, obstarávateľov a iných subjektov, povinnosť využívať e-aukcie pri takýchto zákazkách môže priniesť výraznejšie úspory a vyššiu transparentnosť. Náš výskum však ukázal, že pokiaľje cieľom dosahovanie najvyšších možných úspor, potom záleží na tom, aký typ e-aukcie sa použije. TIS preto odporúča používanie  otvorených e-aukcií.

Emília Sičáková-Beblavá

Pýchu vlády Ivety Radičovej, Centrálny register zmlúv, denne navštívilo podľa pracovnej štúdie Transparency (pdf) od marca okolo 600 návštev, z toho tretinu tvorili štátni úradníci. Šesťsto návštev je podľa serveru top.sk približne toľko, čo má tento server o Pokémonoch, štvrtina návštevnosti Štatistického úradu a 115 krát menej ako návštevnosť Obchodného registru. Okrem hypotézy, že Pokémoni musia vyhrať boj so štátnou nudou za každých okolností, sa núka aj jedna iná – spôsob zverejňovania zmlúv na CRZ nie je pre bežného užívateľa dostatočne príťažlivý.

Bludisko zmlúv a dát

Ťažkopádnosť a zlá kvalita dát sú jednými z dôvodov, prečo CRZ nezaujalo. Nájsť jednu z 85 tisíc zmlúv v CRZ nie je vôbec jednoduché, ak človek presne nevie, čo hľadá. Dáta plné chýb a neadekvátne funkcie ako ich triediť a spracovávať mu to neuľahčujú. Pri zodpovedaní otázky kto, s čím a za koľko obchodoval ponúka CRZ nasledujúce nástrahy:

Kto s kým?: Zmluvné niekedy strany vystupujú pod menami, ktoré nezasväteným nič nevravia (ÚIA, VHÚ), pod menami viacerými (rekordérom sú pravdepodobne Lesy SR – 100+ podôb), či vystupujú v iniciálkach (fyzické osoby), ako keby obchodovanie so štátom bolo zločinom. Zlé dáta zásadne sťažujú posudzovanie zmlúv. Riešenie je pritom pri registrovaných subjektoch úplne jednoduché – stačilo by správne vyplniť IČO a prepojiť štátne databázy napríklad po vzore Hospodárskeho registra.

Čo?: Keďže CRZ chýba štandardizovaný spôsob určenia predmetu a názvu zmluvy, pričastým javom sú názvy typu „Zmluva o dielo č.17/26240220028/2011” alebo „Dohoda č. 32/64/28”. Jednoduché riešenie zavedenie povinnosti definovať predmet zmluvy (napríklad podľa spoločného slovníka obstarávania) by umožnilo pozrieť sa iba na zmluvy, ktoré sa týkajú stavebníctva alebo poradenských služieb.

Čóóóó?: Zverejnenie zmluvy predpokladá, že bude, čo čítať. Napriek tomu sa v CRZ nájdu zmluvy, ktoré snaživí štátni zamestnanci vyčiernili natoľko, že ich výhodnosť je nemožné posúdiť ako v príklade zmluvy „Dodatok č. 1 k zmluve o poskytovaní služieb č. ALS08-SA/0006“ Ministerstva zahraničných vecí. Pritom často ide o cenníky alebo špecifikácie tovaru, ktoré sú pre schopnosť občana skontrolovať výhodnosť zmluvy potrebné.

Za koľko?: Podľa nášho výskumu nemá každá štvrtá doteraz v registri zverejnená zmluva uvedenú hodnotu v prehľadove tabuľke. Niekedy to dáva zmysel, zmluvy môžu mať nefinančné plnenia, nemusia byť známe kontrahované objemy alebo sa môžu meniť len drobnosti ako adresa. Prípady Audiovizuálneho fondu, Hudobného centra alebo Správy služieb diplomatického zboru ukazujú, že nula býva aj pri zmluvách ktoré sa finančne plnia. Na to, o ktorý prípade ide, je potrebné otvoriť celé texty zmlúv. Akokoľvek bizarne to znie, hodnota zmluvy v prehľadovej tabuľke oficiálneho registra je nepovinným údajom.

Čo ďalej so zverejňovaním?

Zverejňovanie zmlúv je podľa Transparency jedno z najlepších protikorupčných opatrení vlády Ivety Radičovej. Ak má mať ešte väčší zmysel, treba ho robiť poriadne. Úlohu štátu vidíme predovšetkým v stanovení dobrých štandardov zverejňovania, prepojení registrov a povinného zdieľania dát so všetkými záujemcami, ako aj následnou kontrolou zverejňovania. Ak k tomu spraví vláda ešte dobrý portál, bude to bonus.

Ak nie, budeme ďalej pracovať na Otvorených zmluvách, ktoré sa snažia robiť zverejňovanie zmysluplnejším.

Pozri aj:

Ako obchádzať zverejňovanie zmlúv
Zmluvy.gov.sk nespĺňajú moderné štandardy transparentnosti

Koľko stojí štát podpora produkcie celovečerného filmu a aká je jeho spoločenská hodnota? Zaslúžil si jeden projekt, Báthoryčka, v roku 2006 22 miliónov korún, vyše 70 percent toho, o čo za ten rok súťažili múzeá a knižnice a dva milióny korún viac ako celkovo dostali od štátu všetci výtvarníci?

Štátne financovanie kultúry, obzvlášť mäkkého a často nemeraného odvetvia, nie je jednoduché. Skúsenosti Transparency však ukazujú, že nejasnosti, absencia jasných kritérií a chýbajúce informácie vytvárajú predpoklady pre korupčné a nehospodárne správanie. Aj preto by sa malo Ministerstvo kultúry, ktoré po minulé roky rozdeľovalo viac ako 20 miliónov eur, vo vlastnom záujme snažiť zvýšiť transparentnosť svojho dotačného programu. Ministerstvo, ktoré chce zabrániť večným dohadom o „prihrávaní dotácií“ musí vedieť jasne povedať, kto a na základe akých kritérií sa rozhodol (ne)podporiť podané projekty. Neexistuje jednoduchšia cesta ako získať dôveru vo výsledky, ako zverejniť informácie, na základe ktorých sa k nim dospelo v prípade, že bola schéma nastavená dobre.

V Transparency máme niekoľko postrehov, čo robí dotačné schémy dobrými. Radi by sme sa podelili o štyri, ktorými by sa Ministerstvo malo inšpirovať pri pripravovanej zmene dotačného programu.

Jasné a zmysluplné kritériá vyhodnocovania

Prvým predpokladom dobrej grantovej schémy sú jasné a zmysluplné kritériá posudzovania. Zatiaľ čo zákon ich existenciu pri kultúrnych grantoch vyžaduje, ich použitie v praxi je problematické – z ôsmich súťaživých programov (okrem kultúrnych poukazov) polovica vo výzve nepriradila kritériám váhu, druhá polovica im váhu nechala rovnakú – napr. pri posudzovaní projektov opráv pamiatok mala „efektívnosť rozpočtu“ rovnakú dôležitosť ako „realizovateľnosť projektu v príslušnom kalendárnom roku s ohľadom na komplexnú realizovateľnosť projektu“ ako aj „výšku spolufinancovania“. Len ťažko si je predstaviť, že to, či sa dom stihne opraviť do konca roka má mať rovnakú váhu ako to, koľko to bude stáť, alebo koľko prispeje žiadateľ.

Správne nastavenie rozhodujúcich orgánov

Druhým predpokladom je zostavenie rozhodujúcich orgánov tak, aby neprišli do konfliktov záujmu a zároveň mohli skladať účty. Ministerstvo síce v interných predpisoch pomenúva konfliktné situácie a zverejňuje zoznamy členov komisií, ale je málo ambiciózne. Členstvo v komisiách zakazuje len úzkemu okruhu, priamym riadiacim pracovníkom alebo zamestnancom žiadateľov, a takisto nepožaduje verejne zverejnené prehlásenia o nekonflikte, alebo nehlasovanie v prípade, kedy by mal člen rozhodovať o blízkej osobe. Okrem mien členov komisie sú dnes len v jednom z ôsmich prípadov zverejnené aj organizácie, ktoré členov nominovali ako aj to, kde pracujú. Aj kvalitný zoznam však zabraňuje len tým najokatejším prípadom, keďže ministerstvo nezverejňuje to najdôležitejšie – vyhodnotenie jednotlivých projektov podľa sebou stanovených kritérií. Dnes tak nie je možné bez vypisovania infožiadostí zistiť, koľko bodov a následne peňazí získali u komisií podané projekty, nielen tie ktoré neskôr minister Krajcer zmenil. Tieto informácie ministerstvo na svojom webe nezverejňuje.

Podľa nám dostupných informácií, bežnou praxou je kolektívne „jednomyseľné“ rozhodovanie komisií, čo nielenže uberá na kvalite rozhodovania, ale aj znemožňuje zverejniť individuálne hodnotenia jednotlivých členov. Absencia individuálnych hodnotení, či zverejňovanie len úhrnného hodnotenia komisie vytvára priestor pre zákulisné dohody a bráni skladaniu účtov jednotlivých členov komisie. Ako môžu jednotlivci niesť individuálnu zodpovednosť, ak rozhodovala zdanlivo jednoliata komisia?

Automatické zverejňovanie relevantných informácií

Tretím predpokladom dobrej a dôveryhodnej schémy je automatické zverejňovanie relevantných informácií. Čo najširšie zverejňovanie nielenže umožňuje verejnosti ďalšie použitie dát pre vlastné účely, ale je prejavom dôvery v korektnosť vlastných rozhodnutí. Aj keď MKSR má jeden z najprepracovanejších systémov na zverejnenie pridelenej podpory, napriek tomu nie je bez zásadných problémov. Okrem zmienených dôležitých dát, ktoré v ňom chýbajú, sú dáta buď problematickej kvality alebo nedobytné. Problémy kvality dát ilustruje nesprávny údaj o celkovo poskytnutej výške dotácií za rok 2010. Kým hlavná stránka tvrdí, že MKSR prerozdelilo 29 miliónov eur, súčet celkovo poskytnutých dotácií v jednotlivých programoch zo stránky je 20 miliónov. Druhým problémom, ktorý mal dohru aj v interpelácií poslanca Beblavého je (ne)zverejňovanie zmien v rozpočtoch. Výšky pridelených prostriedkov pre projekty sa môžu meniť, informáciu o tom, kedy sa tak stalo a z akého dôvodu však ministerstvo automaticky neposkytuje. Nedá sa tak napríklad zistiť, v ktorých projektoch a o koľko minister Krajcer zmenil odporúčania komisie. Táto informácia podľa ministra absentuje „s prihliadnutím na technické možnosti informačného systému“. Je zaujímavé, že rovnaký informačný systém Audiovizuálneho fondu umožňuje prehľadné členenie aj s rozkladom na žiadanú, odporúčanú a konečne schválenú sumu spolu s orgánom, ktorý rozhodnutie spravil. A nakoniec, aj keď ministerstvo dáta má a softvér umožňuje export dát, cesta k ich získaniu vedie len cez infožiadosť.

Monitorovanie a vyhodnocovanie kvality

Na záver jednoduchá rada – dobre nastavená schéma pracuje so získanými dátami za účelom spätného vyhodnotenia ním podporených aktivít. Pričom naše ministerstvo, ktoré tieto informácie má, nezverejňuje čo i len odkaz na internetovú stránku podporených projektov, nieto ich vyhodnotenia. Čo je len na škodu, bez kvalitných a výpovedných dát nie je totiž možné mať zmysluplnú verejnú diskusiu o cene za vytvorené hodnoty.

Matej Kurian
Článok bol pôvodne zverejnený 31.8. 2011 na blogu Transparency.

Keď vláda schválila nariadenie, ktoré od 1.mája tohto roka prestalo nútiť mestá a obce zverejňovať na webe faktúry do tisíc eur, kritici zámer Žitňanskej ministerstva zniesli pod zem. Od začiatku roka sa totiž popri zmluvách zverejňovali úplne všetky faktúry a objednávky, od miliónových po niekoľkoeurové.  Teraz sa teoreticky otváral priestor  na manipulácie. “A je to… zlodeji všetkých miest, pripravte si  1000 eurové poukážky,” znela prvá diskusná reakcia k článku o novinke na sme.sk. “Najzaujímavejšie budú faktúry tesne pod 1000€,” pridal sa ďalší skeptický diskutér.

Ministerstvo spravodlivosti presvedčili na zavedenie tisíc-eurového limitu  argumenty samospráv o zbytočnej byrokracii pri malých nákupoch. Má však ísť o dočasný krok. V chystanej novele infozákona ministerka sľúbila všetky výdavky opäť zverejňovať, aj keď nie pod určitý limit v kompletných kópiách, ale aspoň v menej administratívne náročných zoznamoch faktúr s cenou, dodávateľom a názvom tovaru či služby.

Zmenu pravidiel sme sa rozhodli v Transparency otestovať.  Vypýtali sme si od 150 najväčších miest, mestských častí či obcí zoznam všetkých faktúr vyplatených od januára po úvod júla a skúsili sme porovnať, či sa naozaj od mája nápadne zvýšil počet faktúr pod tisíc eur (podľa nariadenia ide o sumu bez DPH).

Vo forme vhodnej na ďalšie spracovanie zhromaždili spolupracovníci TIS Peter Klátik a Matej Tunega zoznam s 54 tisíc faktúrami od šesťdesiatich miest. Dáta zhruba tvoria vzorku  miest nad päť tisíc obyvateľov: zoznamy napríklad poslali Košice i Krupina, Žilina aj Želiezovce. Z celkového počtu faktúr bolo 32 tisíc doručených a splatených do 1.mája a zvyšných 22 tisíc kusov bolo platených v máji, júni a prvom júlovom týždni. Mimochodom, zo vzorky šesťdesiatich miest naďalej kontinuálne zverejňuje faktúry do tisíc eur už len dvadsať (z tých väčších samospráv to sú bratislavské Staré mesto či Rača, Košice i Žilina).

Testovanie celej vzorky nepotvrdzuje obavu, že mestá začali faktúry rozpisovať na menšie sumy so snahou vyhnúť sa automatickému zverejneniu. Distribúcia faktúr pred aj po platnosti limitu je štatisticky rovnaká, ako ukazuje nasledujúci graf: percentuálny podiel faktúr s danou sumou je takmer na vlas rovnaký pred aj po 1.máji. Ak by platila téza skeptikov, modrá čiara v grafe by sa pod úrovňou tisíc eur nápadne nadvihla nad trasu červenej čiary.

Naznačujú to aj laické prepočty. Do mája bolo v našej vzorke 5,1krát viac faktúr do tisíc eur ako tých nad tisíckou. Od mája bolo tých menších dokonca len 4,8krát viac, čiže napriek očakávaniam ešte relatívne menej. Faktúr od 900 do tisíc eur bolo pred aj po zmene 1,1% počtu všetkých.

Obmedzenia výskumu

Naše testovanie samozrejme nemusí znamenať, že kritici nariadenia nemali pravdu a že ministerstvo sa ani nepotrebuje vrátiť k povinnému zverejňovaniu minimálne zoznamov úplne všetkých faktúr. Je na to niekoľko dôvodov:

• obmedzená vzorka: Z kontaktovaných 150 miest a obcí nám poslalo dáta vo vhodnom formáte len 60. Je možné, že sú to práve tie poctivejšie mestá, a tým menej náchylné na podvody s rozpisovaním faktúr.  Nehovoriac o tom, že relatívne malé faktúry sú z korupčného hľadiska zaujímavejšie v malých obciach, kde zákaziek veľa nie je a aj pár tisícový obchod môže mať  slušný korupčný potenciál. Na druhej strane, medzi  40 mestami z našej vzorky, ktoré od mája prestali faktúry do tisíc eur zverejňovať a 20 mestami, ktoré tak naďalej robia, sme tiež nezistili žiadne rozdiely v zmene distribúcie veľkosti faktúr.
• krátky čas trvania nariadenia:  Možno sú samosprávy ešte opatrné, respektíve ich dodávatelia na to tak rýchlo neprišli. Časom by sa takáto prax mohla rozšíriť či stať bežnou.
• priemer skrýva realitu: Je tiež možné, že rozpisovanie faktúr sa zatiaľ deje len v malom a ojedinele, čo sa v priemere  veľkej vzorky stratí. V Brezovej pod Bradlom sa napríklad od mája zvýšila relatívna početnosť malých faktúr oproti veľkým viac ako dvojnásobne, takmer o sto percent narástol tento pomer v bratislavskej Rači. Ale ani pri týchto mestách sa pri pohľade na ich jednotlivé faktúry nezdá (xls, 8MB),  že sa tam deje niečo nekalé . Mnohé z ich faktúr tesne pod tisíckou eur sú za energie či iné štandardné platby.
• poistka infozákona: Rozpisovanie faktúr na menšie je celkom ľahko odhaliteľné. Hoci malé faktúry teraz nie sú povinne zverejňované, každý má právo si ich spätne kedykoľvek vyžiadať, ako sme to spravili aj my. Starostom by tak rýchlo hrozila hanba.

V každom prípade Transparency odporúča čo najskôr znovu zaviesť povinnosť informovať občanov o všetkých platbách samospráv automaticky. Do menšieho limitu (povedzme tých tisíc eur) stačí zoznam faktúr so základnými  údajmi, nad limit už ale v komplet oskenovaných verziách. Zo vzorky 60 väčších miest za prvý polrok vyplýva, že každá šiesta faktúra je nad tisíc eur a teda by bola celá  v kópii zverejňovaná. Zvyšok by bol zase v ideálnej forme na web preklopený z účtovníckych systémov, ktoré mestá už používajú, a ktoré by mali umožňovať v zoznamoch hľadať, triediť či kopírovať ich, tak ako to odporúčame robiť aj pri zmluvách.

Gabriel Šípoš

Pri nedávnom hodnotení zverejňovania zmlúv samosprávami sme sa rozhodli rozšíriť okruh pozorovania a pozrieť sa na to, ako zmluvy zverejňujú podniky, ktoré majetkovo ovláda štát alebo samosprávy. Kým zverejňovanie samospráv je aj v médiách pod relatívnym drobnohľadom, kontrole štátnych podnikov je venovaná malá pozornosť. A to aj napriek tomu, že niektoré z nich (napr. Tipos, Košické teplárne) mali v minulosti problémy s efektívnou správou.

Pritom mnohé z podnikov so štátnou účasťou majú rozpočty väčšie ako samosprávy – len samotný Slovenský plynárenský priemysel s 51% štátnou účasťou má ročné náklady okolo 2,5 miliardy euro, čo je približne 70% výdavkov všetkých slovenských samospráv.

Transparency zaujímalo ako sa s povinnosťou zverejňovať zmluvy vysporiadalo 45 firiem väčšinovo vlastnených Fondom národného majetku, ministerstvami alebo samosprávami. Výsledky nášho prieskumu ukazujú na 1) problematickú definíciu, kto a čo má zverejňovať; 2) nízky záujem štátu interpretovať a kontrolovať povinnosť zverejňovania; 3) roztrúsenosť dokumentov a 4) rôznu kvalitu zverejňovaných dokumentov.

Ktoré firmy majú čo zverejňovať?

Ktoré štátom vlastnené spoločnosti majú povinnosť zverejňovať zmluvy a ktoré nie? Zákon hovorí o povinných osobách (§2) ako aj o povinne zverejňovanej zmluve (§5a), ktorá sa „týka používania verejných prostriedkov, nakladania s majetkom štátu, majetkom obce, majetkom vyššieho územného celku alebo majetkom právnických osôb zriadených zákonom, na základe zákona alebo nakladania s finančnými prostriedkami Európskej únie“.

Prieskum Transparency ukazuje, že rôzne spoločnosti si tento zákon vykladajú rozdielne. Niektoré, napríklad Eximbanka alebo Slovenská záručná a rozvojová banka, tvrdia, že sa na nich zákon nevzťahuje, keďže hospodária s vlastnými prostriedkami. Iné zverejňujú len zmluvy, pri ktorých sa nakladá s verejnými zdrojmi (Zvolenská teplárenská) a niektoré zverejňujú podľa vlastných slov aj nad rámec zákona (Tipos).

Myslíme si, že zo 45 skúmaných spoločností približne polovica zverejňuje zmluvy. (Nemôžeme si byť istí, keďže zistiť, koľko zmlúv bolo naozaj uzatvorených je skoro nemožné). Sú to predovšetkým spoločnosti priamo vlastnené ministerstvami alebo samosprávami ako Tipos, Lesy SR alebo železničné spoločnosti. Nezverejňujú hlavne spoločnosti s väčšinovou účasťou Fondu národného majetku. Približne štvrtina spoločností, predovšetkým banky a energetické spoločnosti, tvrdia, že nemajú povinnosť zverejňovať. Pri zvyšných sme mali pocit, že informácie zverejňujú iba čiastočne – nepravdepodobným sa nám zdá, že teplárenské podniky v Košiciach, Martine, Zvolene a Žiline uzatvorili od začiatku roku spolu len približne 15 zmlúv a že Letisko Bratislava neuzatvorilo s ČSA zmluvu pri otváraní nových destinácií.

(Prehľad o zverejňovaní, či nezverejňovaní v tabuľke 1)

V tomto ohľade je zarážajúci je postoj Fondu národného majetku ako akcionára väčšiny týchto spoločností. FNM žiadne stanovisko ako majú ním ovládané spoločnosti zverejňovať zmluvy nevydal, argumentujúc že sú to samostatné subjekty, voči ktorým nie je „metodickým orgánom“.

Musia zverejňovať?

Najčastejším argumentom spoločností nezverejňujúcich zmluvy s majetkovou účasťou štátu je, že sú spoločnosťami nehospodáriacimi s verejnými zdrojmi podľa zákona o rozpočtových pravidlách, a teda sa na ne povinnosť zverejňovať nevzťahuje. Keďže doteraz súdy o žiadnej žalobe za nezverejňovanie nerozhodovali, nemôžeme vedieť, či by takáto argumentácia obstála.

Je však otázkou, či je možné a vôbec správne chápať verejné financie takto úzko a spôsobom, kde sa v momente prenesenia verejných prostriedkov do nominálne súkromnej spoločnosti menia na prostriedky súkromné, nepodliehajúce verejnej kontrole. V podobnom duchu nedáva zmysel, že zo zverejňovania sú vynechané dcérske spoločností založené štátnymi firmami.

Kdeže sú dokumenty?

Aj keď spoločnosť zmluvy zverejňuje, neznamená to, že nájsť ich je jednoduché. Napríklad z trojky železničných spoločností na vlastných stránkach zmluvy zverejňuje Cargo a ŽSR, do vládneho Centrálneho registra zmlúv (CRZ) ich posiela Železničná spoločnosť Slovensko. Všetky tri sú 100% vlastnené štátom a patria pod Ministerstvo dopravy. Štátny fond rozvoja bývania zverejňoval do apríla zmluvy na CRZ, neskôr už na vlastnej stránke.

Zmluvy spoločností so štátnou účasťou tak kopírujú problém roztrúsenosti v samosprávach, napriek tomu, že neexistuje žiadny dobrý dôvod, prečo nezverejňovať v CRZ.

Aké kvalitné sú dokumenty?

Spoločnosti zverejňujú dokumenty rôzne, najlepšie ich zverejňujú tí, ktorí posielajú zmluvy do CRZ . Je to pravdepodobne preto, že sú systémom nútení vyplniť popisné údaje.

Kvalita zverejňovania sa líši aj v samotnom CRZ. Nájdu sa tam zmluvy bez hodnoty plnenia (Správa služieb diplomatickému zboru, a.s) alebo zmluvy, ktorým chýbajú prílohy (Slovenský vodohospodársky podnik, š. p.). Potvrdzuje sa, že kvalita zverejnenia závisí predovšetkým od prístupu povinných osôb k zverejňovaniu. Tí, ktorí zverejňujú mimo CRZ majú rovnaké problémy ako samosprávy: zmluvy často zverejňujú bez hodnôt, vo formáte neumožňujúcom vyhľadávanie a bez možnosti vytriediť si len dokumenty podľa dátumu, či dodávateľa.

Najlepšie podľa metodiky Transparency zverejňuje Národný žrebčín v Topoľčiankach a SARIO. Z možných 100 bodov získali 90 bodov. Najhoršie zverejňuje Dopravný podnik mesta Prešov (10 bodov), Letisko M.R. Štefánika v Bratislave a Jadrová a vyraďovacia spoločnosť (po 15 bodov). Priemer spoločností, ktoré zmluvy zverejňujú (57,5 b.) sa zásadne nelíši od priemeru samospráv (60,2 b). Naopak, spoločnosti, ktoré využívajú CRZ majú v priemere dvojnásobok bodov (80 b.) oproti tým, ktoré CRZ nevyužívajú (41 b).

Úplný rebríček kvality zverejňovania je dostupný v tabuľke 2. (Detailný rebríček na stiahnutie vo formáte xls tu).

Čo by mal štát robiť lepšie?

Ak má ma zverejňovania zmlúv zmysel, je nevyhnutné, aby sa robilo poriadne. Zverejnené zmluvy síce vytvárajú tlak na lepšie, hospodárnejšie nakladanie s verejným majetkom, ale sami osebe nestačia. Ak má štát záujem na tom, aby zverejňovanie dávalo zmysel, tak musí:

• Jasne stanoviť štandardy zverejňovaných zmlúv;
• Zhromažďovať zverejnené zmluvy na jednom mieste;
• Kontrolovať a sankcionovať nezverejňovanie zmlúv;
• Analyzovať zhromaždené dáta.

Podľa odhadov Transparency povinné osoby ročne zverejnia približne 200 tisíc zmlúv. Tieto dáta môžu byť nenahraditeľným zdrojom pre analýzu hospodárenia povinných osôb, napríklad už len porovnávaním nákupu jednoduchých tovarov ako kancelárskych potrieb. Ak však ostanú ležať skladom a celá kontrola bude ponechaná na zopár novinárov a aktivistov, hromada zverejnených zmlúv zasype úmysel o transparentnosti ako nástroja pre efektívnejšie fungovanie štátu.

Tabuľka 1: Zoznam skúmaných firiem a status zverejňovania

Tabuľka 2: Poradie skúmaných firiem podľa kvality zverejnenia

Len 8% ľudí, ktorí boli u nás v minulom roku požiadaní o úplatok, ho podľa svojich tvrdení anketárom aj nahlásilo. Vraj to nemá význam, prípadne sa boja odvety či nevedia, ako to urobiť. Ale je dosť pravdepodobné, že viacerí z nich ten úplatok nakoniec zaplatili. Vtedy sa vzhľadom na trestnosť brania aj dávania úplatkov situácia mení – nik z priamych aktérov už nemá bez ohľadu na okolnosti záujem niečo nahlasovať.

Verejným záujmom by preto v tejto situácii bolo čo najviac rozbiť spoločnú motiváciu platiteľa aj prijímateľa utajiť úplatok. Ekonóm a poradca indického ministra financií Kaushik Basu nedávno zverejnil štúdiu, ktorá navrhuje zvýšiť nahlasovanie úplatkov neortodoxne – zbaviť dávanie istého typu úplatkov trestných následkov. Ak slabší z aktérov korupcie nebude trestaný, mala by sa zvýšiť jeho či jej ochota korupciu zaznamenať a následne nahlásiť, keďže len tak môže sumu úplatku dostať späť. Narušilo by sa tým „partnerstvo v zločine“ dvoch strán transakcie, ktoré inak minimalizuje možnosť odhalenia.

Takéto situácie by podľa Basu platili len pri drobnom úradníckom úplatkárstve. Teda hlavne pri nárokovateľných žiadostiach o drobné povolenia či licencie (pozemkové, colné, daňové, inšpekčné úrady), ktoré skorumpovaní úradníci zdržujú bez príslušnej „obálky.“  Basu tvrdí, že takéto úplatkárstvo je v Indii dominantné a veľmi škodlivé, pretože bráni legitímnemu podnikaniu stredným a chudobnejším vrstvám. Možnosť nahlásiť úplatok platiteľmi by v konečnom dôsledku malo odstrašiť aj žiadateľov.  Myšlienku privítali The Economist či Fareed Zakaria v týždenníku Time.

Sám Basu v štúdii uznáva, že ak ide o pravidelný úplatkársky vzťah občana a úradníka, dekriminalizácia čiernych platieb motiváciu občana-úplatkára nezmení. Ďalší kritici tvrdia, že následný nárast hlásenia úplatkov zahltí súdy, ktoré sú už teraz v Indii pomalé – a skorumpované. Ľahké nie je ani odlíšiť, kto vlastne úplatok iniciuje. Mnohí úradníci jednoducho kapacitne nestíhajú, a motivácia predbehnúť sa v rade na licencie prichádza od podnikateľov. Beztrestnosť dávania úplatkov môže násobne zvýšiť ich ponuku. A ostáva aj etický rozmer tolerovania podplácania, hoci aj v boji za legitímne práva.

Na Slovensku, tak ako v Indii, je trestné branie i dávanie úplatkov. Sadzby pri podplácaní (základná sadzba do troch rokov) sú miernejšie ako pri prijímaní (2 až 5 rokov). Podľa prieskumu Transparency tvrdí až 16% domácností, že boli v minulom roku žiadané o úplatok od úradníkov vydávajúcich potvrdenia či povolenia. A to napriek tomu, že napríklad už  7 rokov riešime korupciu na katastrálnych úradoch tzv. rýchlostnými poplatkami, teda preklopením úplatkov na legálne platby vzhľadom na obmedzenú kapacitu úradov.

Vypustenie článku o trestnosti podplácania si Slovensko vyskúšalo za vlády Vladimíra Mečiara, a to bez zjavného úspechu. Na druhej strane šlo o plošné opatrenie pre všetky druhy úplatkárstva a navyše verejnosť dostávala všetkými inými kanálmi signál, že tu nejde o úprimnú snahu niečo zmeniť. Momentálne v našom práve však existuje aspoň inštitút účinnej ľútosti, pri ktorej môže občan vyjsť pri nahlásení skutku nakoniec aj beztrestne.

V každom prípade je rarita nahlasovania korupcie  u nás problémom. Konštatuje to aj nová správa Transparency International o implementovaní protikorupčnej dohody OECD. Krajine oproti západnej Európe chýba základná dôvera v poctivosť spoluobčanov, nehovoriac o úradníkoch a vládnych inštitúciách. Preto môže byť nápad zamerať sa na primárne, „sebecké“ ekonomické motivácie aktérov korupcie  pre nás zaujímavý. Koniec koncov, z podobnej úvahy vychádzala aj myšlienka zaviesť finančné odmeňovanie whistleblowerov za tipy šetriace verejné prostriedky.  V Čechách nedávno vznikol súkromný Nadačný fond proti korupcii, ktorý má ambíciu podporovať práve ľudí, ktorí na úplatkárstvo vo verejnej správe upozornia.

Zverejňovať zmluvy, faktúry a objednávky sa dá dobre alebo naoko. Kým dobre znamená poskytnúť prehľadne všetky relevantné informácie a umožniť tak verejnú kontrolu (viac v našich odporúčaniach alebo usmernení Ministerstva financií), spôsobov ako zverejňovať naoko a neumožniť verejnú kontrolu je niekoľko. Pripravili sme prehľad 4 používaných trikov ako zverejňovať aj nezverejňovať, od najjednoduchších po sofistikovanejšie.

1. Zverejnite len niektoré zmluvy a/alebo zverejňujte pro-forma

Jednoduchý spôsob vyžadujúci dávku odvahy a odhodlania ignorovať zákonnú povinnosť v prípade vybraných zmlúv. Odhaliteľný verejnosťou hlavne vďaka dobrým dušiam, ktoré vedia, že zmluva by mala byť zverejnená.

Verzia pre pokročilých: Zverejnite zmluvy na krátku dobu a stiahnite ich.
Verzia pre drsných: Nezverejňujte vôbec.

Ako tomu zabrániť: Vypýtajte si zoznam uzatvorených zmlúv prostredníctvom zákona o slobodnom prístupe k informáciám a porovnajte so zverejnenými zmluvami.

Inšpirované: Bratislavským letiskom.

2. Zrušte stránku a zmluvy posielajte do vestníka

Kreatívne riešenie pre menšie povinné osoby, ktorým to občania možno prepáčia. Zrušte internetové sídlo alebo ho premenujte na neoficiálne a nemusíte zmluvy zverejniť na internete. Následne ich stačí poslať do Obchodného vestníka, o ktorom vie málokto. Obchodný vestník neumožňuje vyhľadávať, zverejňuje zmluvy ako obrázky a neuvádza hodnoty zmlúv napriek tomu, že tento údaj ministerstvo zbiera.

Ako tomu zabrániť: Opýtajte sa svojho starostu prečo nemáte internetovú stránku, alebo prečo mestská firma nemôže používať rovnaký softvér na zverejňovanie ako mesto či kraj.

Inšpirované: Obec Dubová, ktorá začiatkom roku zrušila stránku ako aj zle naskenované zmluvy (strany 5 -28) Správy a údržby ciest Žilinského samosprávneho kraja na 600 tisíc euro.

3. Vytvorte labyrint

Ak už naozaj musíte zverejňovať, spravte to neprehľadne. Sekciu so zmluvami skryte na hlavnej stránke, zmluvy popisujte nezmyselným zhlukom číslic a písmen… Texty skenujte zásadne bez rozpoznania znakov, kto bude chcieť v zmluvách hľadať, nech si to spraví sám.

Ako zabrániť labyrintu: Prikázať mestám povinne zverejňovať vybrané metaúdaje a prikázať všetkým povinne zverejňovať v Centrálnom registri zmlúv.

Inšpirované: mestá a obce SR hodnotené v našom prieskume.

4. Vypustite (ne)podstatné detaily zmluvy

Núti Vás štátna správa k prehľadnému riešeniu, napríklad v Centrálnom registri zmlúv? Nedajte sa, kontrolu nad zmluvou a popisnými údajmi máte stále vy! Vhodnými riešeniami je neuvádzať protistrany ak sú fyzické osoby, nevyplniť hodnotu zmluvy, vynechať dodatky alebo vyčierniť to, čo jednoducho uznáte za vhodné.

Inšpirované: Vojenské lesy a majetky ktoré začierňujú zmluvy aj keď nakupujú (napríklad postreky proti škodcom za 120 tisíc, aj keď predávajú dobytok za 80 tisíc. Konajú tak s odôvodnením, že „cena plnenia je predmetom obchodného plnenia“. Podobný podnik, Štátne lesy SR nám v emaile tvrdí, že „ cena je jedným z najdôležitejších zmluvných dojednaní, ktoré musia byť prístupné, ak má mať zverejňovanie zmysel“ a bez problémov ceny v zmluvách zverejňuje.

Ako tomu zabrániť: Vyčiernite to poriadne, nie ako vojaci. V zmluve na dobytok suma začiernená raz je, raz nie je. Zaheslovanú zmluvu na postreky prelomí na internete prvý nájdený dekodér a presunúť čierny štvorec nad zmluvou dokáže hocikto: )

Viete aj o iných spôsoboch ako nezverejňovať? Napíšte nám, aby sme im mohli zamedziť.

Čo bývalému primátorovi Bratislavy Andrejovi Ďurkovskému neprešlo a stretlo sa s odporom verejnosti, novému primátorovi Milanovi Ftáčnikovi prechádza a budí minimálny záujem. Bývalý primátor považoval totiž za participáciu verejnosti jej hlasovanie o troch architektonických návrhoch Starého mosta od toho istého autorského tímu. Diskusia teda nebola o podstate problému a jeho riešení, ale riešenie sa ponúklo bez dostatočného vysvetlenia a verejnosť si mohla, obrazne povedané, vybrať farbu. Napriek internetovému zapojeniu sa 26 tisíc občanov sa víťazný projekt tzv. perforované rebro nezrealizoval.

Problém s dopravou a zázračné riešenie

Jednou z tém komunálnych volieb v Bratislave bolo aj riešenie dopravy. Vtedajší kandidát Milan Ftáčnik sľuboval hľadanie optimálneho riešenia medzi dvomi variantmi (Ďurkovského električka versus TEN-T projekt zahŕňajúci tunel pod Dunajom), pričom sa jednoznačne nepriklonil k žiadnej z nich. Upozorňoval však na problémy s financovaním TEN-T projektu.

Po voľbách diskusia o riešení dopravného spojenia cez Dunaj nepokračovala. Namiesto toho sa objavilo „zázračné riešenie“ v podobe presunutia finančných prostriedkov z európskeho projektu TEN-T na električku do Petržalky. Hlavné mesto sa uchádza o 250 miliónov eur z Operačného programu Doprava, za ktoré by chcelo postaviť koľajovú trať z Janíkovho dvora v Petržalke na Šafárikovo námestie. Uviedol to na tlačovej konferencii 16.2.2010 primátor Bratislavy Milan Ftáčnik. Nevysvetlil však prečo práve toto riešenie.

Taktiež uviedol, že podľa Bruselu a Ministerstva dopravy v tomto programovacom období do roku 2013 nie je slovenská strana schopná zrealizovať tento projekt tak, aby vytvorila nejaké zmysluplné prepojenie v rámci mesta.

Rozhodnutie bez diskusie a podkladov

Už 3. marca 2011 malo o všetkom rozhodnúť mestské zastupiteľstvo. Poponáhľal sa aj minister dopravy Ján Figeľ a podporil takúto zmenu, ktorá dovolí dokončiť plány jeho politického súputníka a bývalého primátora Andreja Ďurkovského.

Na scéne sa tak objavil osvedčený argument slovenských politikov – “časová tieseň”.

Nakoniec sa zdalo aj navrhovateľom rozhodovanie v priebehu dvoch týždňoch o 250 miliónoch euro trochu príliš. Presunuli teda rozhodovanie na koniec marca 2011.

Čo sme sa o tomto rozhodovaní mohli dozvedieť?

Bratislava nedisponuje obrovskými finančnými prostriedkami, a preto je skutočne účelne stavať vedľa seba most aj tunel? Ak nie, prečo sa jednoznačne nepovie, že projekt TEN-T sa nebude realizovať. Ak sa bude realizovať, nemohlo sa použiť spomínaných 250 miliónov euro na riešenie iných dopravných problémov Bratislavy?

Na infožiadosť Transparency International odpovedal magistrát nasledovne: analýzu, ktorá odôvodňuje takéto presúvanie finančných prostriedkov mesto Bratislava nemá k dispozícii, pretože zatiaľ nie je prijímateľom OPD.

Čo sa môžeme dozvedieť z webstránky mesta Bratislava o tomto zásadnom rozhodnutí pre život jej občanov? Na úvodnej stránke sa nachádza maratón, mestská karta a iné. Téma nosného dopravného systému nemá ani samostatnú sekciu a mesto nás odkázalo na nefunkčný link:

http://172.16.0.38/vismo/dokumentv2.asp?oirdq =700000&id=11 027332&p1=51737

Po dlhšom hľadaní je možné medzi aktualitami nájsť dokumenty, ktoré vypracovala spoločnosť METRO a.s. a podporujú riešenie navrhované súčasným vedením. Alternatívne názory tam chýbajú.

Mesto tiež zorganizovalo dve stretnutia s občanmi, ktoré môžu byť efektívne v malej dedinke, ale ťažko v polmiliónovom meste. Bratislavský magistrát sa ďalej chváli, že zaznamenal od spustenia verejnej diskusie k návrhu Nosného dopravného systému 31 pripomienok a návrhov. Podľa hovorcu primátora Ľubomíra Andrassyho sa najviac diskutujúcich pozitívne vyjadrilo k vedeniu koľajovej dopravy do najväčšej bratislavskej mestskej časti Petržalky. Proti takémuto riešeniu sú traja diskutujúci a jeden navrhuje použiť výlučne trolejbusovú dopravu. Tomu sa hovorí reprezentatívnosť.

Čo mohol primátor spraviť viac?

Rozhodnutie zásadne pre obyvateľov Hlavného mesta si zaslúžilo aktívny prístup vedenia mesta. Minimálne v rovnakom rozsahu ako dostal projekt Mestská karta – karta.bratislava.sk, ktorý je predovšetkým komerčným produktom bánk.

Ako sa to robí otvorene smerom k občanom, si súčasný primátor vyskúšal vo funkcii starostu Petržalky. Diskusia o budúcnosti Sadu Janka Kráľa bola z tohto pohľadu zvládnutá dobre.

A predovšetkým by sa v predložených materiáloch mal magistrát vysporiadať s opozičnými názormi (strata 450 miliónov Euro, nerealizácia projektu, už vynaložené finančné prostriedky na projekt TEN-T), s otázkou, či sa nedala s finančných prostriedkov realizovať iná dopravná priorita mesta a strategickým rozhodnutím smerom do budúcnosti, tak aby sa neschvaľovali a nemíňali neefektívne verejné prostriedky na duplicitné riešenia.

Verejná diskusia sa v danom prípade simuluje a verejnosť nedostáva dostatočné a jednoznačné odpovede. Inak by sme si vedeli dnes odpovedať na základnú otázku, prečo potrebujeme stavať most a tunel vedľa seba? S jediným rozdielom, že most bude hotový pred komunálnymi voľbami a tunel sa bude realizovať až po ďalších voľbách. Pretože to nám teraz sľubuje primátor Milan Ftáčnik.

Pavel Nechala

právnik a spolupracovník Transparency International Slovensko

Takmer polovica veľkých verejných obstarávaní má len jedného uchádzača

Podľa novej štúdie Transparency až o 43% veľkých verejných obstarávaní v roku 2010 súťažila len jedna firma. Viac ako troch uchádzačov mala len štvrtina väčších obstarávaní vo verejnom sektore. V (objemom zákaziek váženom) priemere tak minulú rok na jednu nad- a podlimitnú zákazku pripadajú necelí dvaja uchádzači. A to sme zo štatistiky vyradili rámcové zmluvy, hoci aj tie sa dajú uzatvárať s viacerými uchádzačmi. Nie divu, že pri takej malej konkurencii ponúk verejný sektor často nakupuje predražene.

Miera konkurencie prirodzene nezáleží len od neochoty, nekompetentnosti, prípadne od zlého zámeru obstarávateľov pri nastavovaní podmienok pre uchádzačov či slabom zverejňovaní oznámení o súťaži. Pri niektorých predmetoch obstarávania je naozaj na trhu minimálna konkurencia. A tak neprekvapí, že zákazky na laboratórne či optické prístroje mávajú naozaj často len jedného súťažiaceho. Už  menej pochopiteľné je, prečo trpia aj tendre na dopravné služby či nákupy áut takou malou konkurenciou. V porovnaní s nimi majú obstarávania na poľnohospodárske, hotelové či odpadové služby takmer dvojnásobnú mieru súťaživosti.

A.      Poradie podľa predmetu obstarávania (klasifikácia podľa prvej úrovne slovníka verejného obstarávania CPV, rok 2010)

Príkladom oblasti verejných tendrov s takmer žiadnou konkurenciou je poskytovanie povinného zmluvného poistenia pri autách ministerstiev. Prehľad všetkých väčších tendrov za ostatné dva roky ukazuje, že s výnimkou jednej súťaže šlo opakovane o výber z jednej doručenej ponuky (doručenej v zmysle, že splnila kritériá účasti). Pritom ako majú vodiči možnosť zistiť každú jeseň, PZP je vysoko-konkurenčný sektor s desiatkou firiem.

B.      Obstarávanie povinného zmluvného poistenia zodpovednosti za škodu spôsobenú prevádzkou motorového vozidla ministerstvami v rokoch 2009-11

Tendre na stavebné práce boli minulý rok tiež relatívne malo obsadzované uchádzačmi – na jednu súťaž pripadá len jeden a pol ponuky.  Majú to na svedomí ale skôr menšie zákazky od samospráv. Pri väčších zákazkách bola konkurencia zvyčajne vyššia. Aj medzi veľkými firmami sú však v súťaživosti veľké rozdiely. Napríklad Skanska vyhrala minulý rok 16 väčších zákaziek, pričom v priemere v týchto tendroch súťažilo viac ako šesť firiem. Stavbári zo Zippu zase vyhrali 11 veľkých verejných tendrov, pričom v priemere súťažili už len s jedným až dvoma ďalšími uchádzačmi.

C.      Poradie podľa dodávateľov (minimum 5 vyhratých zmlúv s celkovým objemom aspoň 10 mil. eur)

Charakter zákaziek je pre poradie v tabuľkách dôležitý faktor. Ale určite nevysvetľuje to, že kým v EÚ vo verejných zákazkách priemerne súťaží  štyri až päť firiem, u nás len zhruba dve. Podľa staršej štúdie Transparency tak prichádzame kvôli slabšej súťaživosti v tendroch o úspory vo výške 10-15% objemu peňazí, ktorý na obstarávanie dávame.

Gabriel Šípoš

Aj Štátny fond rozvoja bývania má možnosti, ako predísť podozreniam z korupcie

Do Transparency napísal predseda spoločenstva vlastníkov bytov zo stredného Slovenska, ktorý nás upozornil na nedostatok transparentnosti pri prideľovaní finančných prostriedkov zo Štátneho fondu rozvoja bývania:

„Spoločenstvá vlastníkov bytov a nebytových priestorov (SVB) nemajú absolútne možnosť nahliadnuť do tohto systému, najmä ako sa evidujú žiadosti o úvery a aký je systém prideľovania financií. [Som] jeden z predsedov SVB, ktorí 3. januára 2010 od 05.30 hodiny ráno čakali, až sa otvoria dvere na úrade, aby podávali na príslušný mestský úrad žiadosť. Hoci zákon hovorí o lehote 90 dní na odpoveď, ŠFRB sa uráčil odpovedať až tesne pred parlamentnými voľbami – oznámili, že sme splnili všetky podmienky pre poskytnutie úveru a máme čakať. Na ďalšiu písomnú urgenciu mi zo ŠFRB odpovedali, že buď budeme čakať, alebo nám vrátia žiadosť napäť, čiže máme byť ticho. Urgoval som slušnú odpoveď u ministra hospodárstva a ten mi po dvoch mesiacoch odpísal, že “prachy nejsou a nebudou”, pretože sú už rozdané.“

„… na príslušných mestských, obvodných či krajských úradoch sa žiadosti posudzujú buď formálne, alebo aj pred termínom oficiálneho prijímania žiadostí a v prvý pracovný deň príslušného roka sa žiadosti len formálne opečiatkujú a hromadne odosielajú, naraz odvážajú do Bratislavy. Jedna žiadosť o poskytnutie úveru má zhruba 40 príloh. Pracujú na tom dodávateľské stavebné firmy, ktoré dokážu výrazne ovplyvniť poradie aj udelenie dotácií.“

Čo je ŠFRV?

Štátny fond rozvoja bývania (ŠFRB) môžu fyzické a právnické osoby už od roku 1996 žiadať o štátnu podporu „pri rozširovaní a zveľaďovaní bytového fondu“. Fond poskytuje predovšetkým výhodné dlhodobé úvery a tiež niekoľko nenávratných príspevkov. Táto podpora je využívaná na výstavbu bytov, prestavbu nebytového priestoru, výstavbu alebo dostavbu zariadenia sociálnych služieb, kúpu novostavby bytu, obnovu bytovej budovy, a výstavbu obecného nájomného bytu v bytovom dome. Na čele fondu je riaditeľ, ktorého do júna 2010 vymenúval a odvolával minister výstavby a regionálneho rozvoja SR. Po zrušení ministerstva prešli kompetencie na ministra dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja SR.

Rozpočet ŠFRB na rok 2010 je slušných 139 miliónov eur. Toto číslo a výstavba bytov v mestách a obciach sú príliš politicky a finančne zaujímavé, aby bolo prerozdeľovanie prostriedkov imúnne voči korupcii a klientelizmu. Už v minulosti čelil Fond podozreniam z korupcie, ktoré siahali až na ministerskú funkciu. Požiadavky o podporu prevyšujú aj schválený rozpočet. A tam kde je vyšší dopyt po verejnej službe ako ponuka, vzniká priestor pre korupciu. Čo robí dnes ŠFRB, aby zabránil vzniku korupcie, odstránil podozrenia z korupčného správania a zabezpečil efektívne a férové poskytovanie verejných prostriedkov?

Ako sú prijímané žiadosti?

Podľa vyjadrenia riaditeľky Fondu, Zuzany Kormanovej*, sú žiadosti [jej odpoveď kurzívou] evidované v súlade so zákonom o ŠFRB podľa doručenia poštou v informačnom systéme pre správu registratúry Aspreg a následne v informačnom systéme Fond. Prijímanie žiadostí doručených osobne nie je možné. Poradové číslo žiadosti a rodné číslo (resp. IČO) žiadateľa sú vzájomne zablokované už pri zadaní do systému. Dodatočná manipulácia nie je možná. Informačné systémy spravuje nezávislý administrátor.

Aj keby chcelo vedenie Fondu postupovať transparentnejšie, zverejňovanie príjemcov podpory a úverov by bolo v rozpore so zákonom o ŠFRB a zákonom o ochrane osobných údajov. Uvedený systém evidovania žiadostí bol premetom opakovaných kontrol zo strany kontrolných orgánov (vrátane NKÚ) a neboli voči nemu vznesené žiadne pripomienky.

A aké sú plány do budúcna? Systém evidencie pre rok 2011 zostáva nezmenený. Pre rok 2012, na základe pripravovanej novelizácie zákona o ŠFRB, chce fond zaviesť elektronický príjem žiadostí. To bude znamenať určitý posun vpred. Situáciu to však úplne nerieši.

* aktualizácia 12.1.2011 riaditeľom ŠFRB je už Ing. Ľubomír Bošanský.

Ako transparentne zatepľovať?

Áno, zverejňovanie údajov fyzických osôb je citlivé. Ministerstvá aj pri odškodňovaní obetí povodní z júna 2010 odmietli zverejniť zoznamy odškodnených a neumožnili tak verejnosti skontrolovať, či peniaze šli tým, ktorí to najviac potrebujú. Nič však nebráni zverejňovať údaje o žiadateľoch, ktorí sú právnickými osobami – napríklad spoločenstvá vlastníkov bytov. Fond by tiež mohol namiesto osobných údajov zverejňovať pridelené kódy alebo čísla žiadateľov. Ich zoznamy a poradovníky by mohli byť zverejnené na internete vrátane pravidelných aktualizácií stavu vybavenia žiadostí. To by snáď ocenili aj samotní úradníci, ktorí musia odpovedať nedočkavým žiadateľom. Transparentnou nadstavbou by bolo sprístupnenie hodnotiacich tabuliek a hodnotiacich správ jednotlivých žiadostí žiadateľom a verejnosti.

Veľa šťastia pri podávaní žiadostí 3. januára 2011.

AKTUALIZÁCIA 12.1.2011 Parlament prijal 26.10.2010 zákon č. 443/2010 o dotáciách na rozvoj bývania a o sociálnom bývaní, účinný od 1.1.2011. Jeho súčasťou sa stal aj pozmeňovací návrh poslanca Miroslava Beblavého, ktorý by mal priniesť zlepšenie práve v oblasti zverejňovania informácií. Podľa § 20 je totiž už Ministerstvo povinné zverejňovať spôsobom umožňujúcim hromadný prístup:

• všetky schválené žiadosti aj so sumami žiadaných a poskytnutých dotácií vrátane dátumu schválenia, výšky, účelu dotácie a identifikácie žiadateľa, a to do
  60 dní od schválenia žiadosti,
• všetky neschválené žiadosti vrátane dátumu a dôvodu neschválenia žiadosti, a to do 60 dní od neschválenia žiadosti,
• vyhodnotenie výsledkov už poskytnutých dotácií, ak ich má ministerstvo k dispozícii,
• zoznam uzavretých zmlúv o poskytnutí dotácie.

Tomáš Jacko